La “celebrada” simplificació administrativa
Per veure si aquesta afirmació és tal, agafaré l’exemple de tramitació d’una llicència d’obres d’edifici plurifamiliar en sòl urbà consolidat. Partim de que ja hem superat la fase prèvia de gestió, que no s’han de fer cessions, que afronta a carrer, que la cruïlla està urbanitzada i que no hi ha res per enderrocar. Que, en definitiva, ens trobem davant d’un solar net i preparat per construir-s’hi, i que només cal la llicència urbanística.
Com administració, un cop rebem el projecte bàsic, valorem la capacitació del tècnic redactor i comencem a informar:
1) Manca tramitar informe favorable de servituds aeronàutiques. Primer exemple de legislació sectorial que estem obligats a tramitar des dels ajuntaments per a cada actuació que es dugui a terme en l’àrea d’influència dels mapes dels Ministeri. Cal dir que en tractar-se d’un tràmit telemàtic, la resposta és relativament ràpida: només triga entre 1 i 2 mesos, però son uns mesos que suspenen l’atorgament de la llicència encara que la tasca de revisió del projecte pel tècnic municipal sigui àgil i es dugui a terme en paral·lel.
2) Manca tramitar informe favorable del servei de prevenció d’incendis de l’aparcament. Un altre tràmit que imposa la norma sectorial i que també està condicionant l’atorgament de la llicència. De nou un parell de mesos que transcorren en paral·lel i amb el tràmit d’aprovació suspès, durant els quals l’administració municipal ve obligada a demanar i obtenir els informes favorables del servei de prevenció d’incendis.
3) Suposem ara que l’obra disposa d’una superfície comercial en planta baixa, la llicència comercial de la qual dependrà de la introducció d’elements constructius en l’edifici (rampes, sortides d’emergència, zona de càrrega i descàrrega) que moltes vegades són requerits al projecte per l’administració sectorial. De nou correspon a l’administració municipal requerir informe de la direcció general de prevenció d’incendis o esperar l’autorització de la llicència comercial, si és el cas, i es troba dins dels supòsits legals, abans d’atorgar la llicència d’obres.
4) A més, l’accés a l’obra requerirà una altra llicència especial, subjecta a les limitacions sobre el domini públic, per a l’accés rodat de vehicles, l’ocupació temporal per càrrega i descàrrega, contenidors de runa; al marge de les llicències de cada grua que s’hagi d’instal·lar, ...
El resultat final és que un tràmit que podria estar fet en dos mesos, s’acaba allargant per qüestions alienes al que és pròpiament l’activitat urbanística, és a dir, l’adequació de la construcció al planejament vigent.
Aquest és un exemple qualsevol dels que podem trobar cada dia. Sense caure en la queixa fàcil, es tracta de mostrar les petites dificultats de tramitació que imposa la dispersió normativa ja que, malgrat la responsabilitat última del promotor, correspon a l’Administració local, coordinar, demanar els informes i controlar a l’Administració local.
Si l’esperit originari de les llicències urbanístiques - i no hem d’anar tan lluny- era comprovar l’adequació al planejament, usos i paràmetres urbanístics del projecte -comprovació que podia fer-se a partir només, d’un projecte d’obres signat per tècnic competent i un assumeix de direcció-, és en el magma d’instruccions internes dels departaments i la normativa d’aplicació a la futura activitat que hem passat per alt l’opció de responsabilitzar l’administrat del compliment de les obligacions sectorials, prevista des de 2006 per la Directiva de serveis, per seguir en un sistema d’intervenció prèvia que ja ens va imposava el Reglament d’obres, activitats i serveis locals de 1995 (ROAS).
On és que perdem agilitat?
Agafem per una banda la norma bàsica d’edificació: la LOE, que contempla una responsabilitat de promotor i tècnics com agents de la construcció i la norma urbanística bàsica a Catalunya (el TRLUC), que només exigeix per atorgar la llicència que l’obra o construcció compleixi els paràmetres urbanístics que marca el planejament i les ordenances municipals. Qui o què ens obliga a efectuar la verificació sectorial?
Mirem com ha anat l’evolució normativa i els intents de simplificació:
· El sistema general d’intervenció prèvia està contemplat a l’article 77.3 del ROAS: En la tramitació de l’expedient, s’ha de donar compliment al que disposen la legislació i la normativa urbanístiques, les normes referents a la instal·lació i l’exercici d’activitats, incloses les classificades, i d’altres de caràcter sectorial, quan calgui.
- Amb la Directiva de serveis de l’any 2006 es recull el principi bàsic de simplificació de tràmits que ha marcat la tendència dels darrers anys i tot i que exclou de la seva aplicació el sector de l’urbanisme i l’ordenació del territori, la transposició feta per l’Estat espanyol i pel legislador català, agafa aquest esperit de simplificació, i modifica a partir del Decret llei 1/2007, una bona quantitat de preceptes, tot i que sense eliminar el règim d’autorització mitjançant llicències urbanístiques.
Després d’aquesta mesura urgent, la modificació del TRLUC 2010 fa un estudi més profund de la norma i introdueix una important novetat a l’article 188.1: “Les llicències urbanístiques s'han d'atorgar d'acord amb el que estableixen aquesta Llei, el planejament urbanístic i les ordenances municipals”. S’elimina d’aquesta manera tota referència a la normativa sectorial i d’activitats exigida pel ROAS.
- Però només quatre anys més tard, el Decret 64/2014, és a dir, el Reglament que va desplegar part del TRLUC, introdueix amb l’article 4 un important matís en la definició i atorgament de llicències: “Les llicències urbanístiques són títols administratius que habiliten (...) El seu objecte és comprovar per part de l’administració competent per atorgar-les l’adequació d’aquests actes a l’ordenament jurídic urbanístic, prèviament a la seva execució material. Quan la legislació sectorial ho prevegi expressament, a través de les llicències urbanístiques també es comprova la seva adequació als requisits que s’hi estableixen”. És a dir, que s’ha incorporat a través del reglament de la norma urbanística bàsica, una obligació que ja no contemplava aquella norma, reintroduint-se així el control previ de compliment de la normativa sectorial en la llicència urbanística municipal.
- També sorprèn, en aquesta línia, el nou Codi d’accessibilitat de Catalunya (llei 13/2014) el qual, a través dels seus articles 61 i 62, enumera directament aspectes que classifica com de “control administratiu previ” i “control administratiu posterior”, creant una doble via de verificació, ex ante i post construcció per part dels col·legis professionals i les administracions municipals, que perfectament podria ser exercida per un sol d’aquests agents.
- Finalment, la Llei de simplificació de l’activitat administrativa, aprovada el juliol de 2015, tot i ampliar en el TRLUC 2010 el règim de comunicació prèvia a alguns tràmits que abans estaven subjectes a llicència (com ara, la primera ocupació, els canvis d’usos si no són a residencial o les construccions de nova planta que no requereixin projecte) en un positiu esforç de simplificació, imposa, no obstant, a través de la modificació de la Llei 3/2010 de protecció contra incendis, l’obligatorietat que les administracions municipals, abans de dictar la resolució corresponent, hagin de verificar que els projectes tècnics aportats pels sol·licitants, s’ajusten a la normativa vigent de prevenció i seguretat contra incendis. D’aquesta manera es trasllada als tècnics municipals, de nou a través d’una norma no urbanística, l’obligació d’exigir, comunicar i retornar a l’interessat l’informe preceptiu de Bombers en un tràmit de llicència que ja va més enllà de la comprovació d’adequació al planejament.
Tornem així, amb el Reglament de 2014 i la Llei de simplificació de 2015, al punt de partida del ROAS de 1995: que les administracions municipals han de comprovar a través de les llicències urbanístiques, que l’administrat compleix la normativa sectorial. En aquest aspecte al menys, podem afirmar que seguim subjectes al règim de fiscalització prèvia malgrat que la presumpció sigui que ens regeix el règim de comunicació prèvia i de declaració responsable. El legislador, tot i els intents de transposar la Directiva de serveis, ha obtingut en matèria de simplificació un èxit només parcial.
No es tracta ara de qüestionar la necessitat o no d’exigir el compliment de la norma sectorial, sinó el fet que la seva aplicació pràctica s’hagi de fer a través de la llicència municipal (retardant el seu atorgament i incrementant la càrrega de responsabilitat dels tècnics municipals) quan és una tasca perfectament assolible mitjançant l’aportació de declaracions responsables del seu compliment per l’interessat.
Per a la tradició anglosaxona i del nord d’Europa el responsable per incompliment de la norma és el titular de l’activitat; portat al cas de les obres i amb la regulació de la LOE, ho seria el promotor, entre els altres agents de la construcció. No obstant, a nivell d’administració, sense obviar aquella responsabilitat però en un intent de reduir una responsabilitat patrimonial de l’administració atorgant de la llicència, s’ha acabat construint un engranatge de requeriments que entorpeix l’atorgament en un temps prudencial. I si l’esperit europeu tendeix a la simplificació com a eina per agilitzar l’activitat econòmica, no podem, a través de normes interiors, posar entrebancs a aquesta tendència. I ara per ara, la realitat és que, malgrat l’empenta de la Directiva de serveis, que ha permès que determinats tràmits s’hagin vist reduïts o hagin pràcticament desaparegut amb la introducció del règim de comunicació, el règim de llicència urbanística per a les actuacions subjectes a projecte manté una tendència alcista quant als requisits sectorials exigibles.
Hem de treballar perquè els sistemes de control posterior substitueixin aquesta intervenció prèvia i tenim els mitjans i els professionals per fer-ho; adaptar la normativa per evitar la rigidesa inicial i dirigir les estructures dels departaments a auditar la feina després d’executada. La comunicació prèvia de la primera ocupació és un primer pas; des del meu punt de vista, un pas molt important en simplificació administrativa, com també ho és l’automatisme de les pròrrogues. Però no deixen de ser fruit d’una autorització prèvia (la de la llicència d’obres) que ha hagut de superar els requisits i tràmits de què parlava abans.
I sense arribar a l’extrem d’eliminar totes les llicències, sí que cal centrar l’esforç en què l’objectiu d’una llicència urbanística municipal sigui només valorar l’adequació al planejament, deixant a la responsabilitat de cada agent i als mecanismes de control de les respectives administracions, el compliment de la norma sectorial i d’adequació de la futura activitat.
Tanco aquesta exposició amb unes reflexions:
No és més raonable en una administració moderna i propera, dirigir l’estructura municipal cap a aspectes de cura de la ciutat, globalment considerada, abans que a l’obtenció d’informes d’altres administracions que pot sol·licitar directament l’interessat o que poden substituir-se per una declaració responsable? Interessa seguir defensant com administració i com administrats un règim de verificació prèvia que escapa de les funcions bàsiques dels serveis municipals? I si és el cas, ha de recaure aquesta verificació sobre els serveis d’urbanisme de les administracions locals?
Tenim els mitjans, tenim l’esperit i tenim la norma, però si mentre ens dirigim cap a un sistema de control posterior, es manté la rigidesa en l’obtenció de llicències urbanístiques, estarem instaurant un doble règim de verificació que acabarà per necessitar d’una major estructura i dilació en el temps, en detriment de la proclamada agilitat procedimental que afavoreixi el creixement econòmic.